LEY DE DE FINANCIAMIENTO EDUCATIVO: UNA BUENA POLÍTICA PÚBLICA CON UN MARCO LEGAL INSUFICIENTE *

*por WALTER AGOSTO, contador público nacional; magister en administración pública

La Ley 26075 de Financiamiento Educativo “Hacia la Argentina del Segundo Centenario”, establecía que el gasto educativo consolidado (Gobierno Nacional, Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) debía aumentar progresivamente de acuerdo a una meta anual, a partir del año 2006 y hasta el año 2010, hasta alcanzar el 6 % del Producto Bruto Interno (P.B.I.)

Metas de inversión consolidada en Educación, Ciencia y Tecnología

Año	Meta en % sobre Producto Bruto Interno	Producto Bruto Interno En millones $ (*)	Meta de Inversión Consolidada en Educación, Ciencia y Tecnología
2005		531.939	23.279,8
2006	4,7%	654.439	30.758,6
2007	5,0%	812.456	40.622,8
2008	5,3%	1.032.758	54.736.2
2009	5,6%	1.145.458	64.145,6
2010	6,0%	1.442.655	86.559,3

(*) Se considera el estimado en el Presupuesto Nacional

Del incremento anual en la meta de inversión 40% le corresponde a Nación y 60% a Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La meta anual debía cumplirse en forma conjunta por el Gobierno Central y las Provincias, en un cronograma quinquenal que implicaba pasar de una inversión consolidada en Educación, Ciencia y Tecnología del 4,7 % del producto en 2006 al 6 % en 2010, para lo cual del incremento anual requerido en la asignación  de los recursos el 40 % debía ser aportado por la Nación y el 60 % restante por las jurisdicciones provinciales.[1]

En términos generales, la fórmula para el cálculo del esfuerzo presupuestario de las partes tenía dos términos; El primero, calcular a cuánto debería ascender el gasto educativo del Gobierno Nacional conforme al crecimiento experimentado del P.B.I. respecto del año base 2005, es decir para mantener el porcentaje de participación en el producto de 2005. El segundo, determinaba el incremento del gasto educativo de acuerdo al incremento de la meta de participación en el P.B.I., distribuyéndose ese incremento en un 40 % a cargo del Gobierno Nacional y un 60 % restante a cargo de las provincias.

Por su parte, el artículo 5° de la ley establecía la fórmula aplicable a cada año para definir el incremento del gasto educativo anual para las provincias.[2]

Para poder financiar esta “regla” presupuestaria en materia de financiamiento para la educación, de manera estable y “con la finalidad de garantizar condiciones equitativas y solidarias en el sistema educativo”, se crea en el artículo 7 de la ley y por el plazo de 5 años una Asignación Específica de Fondos Coparticipables, tal como lo establece la Constitución Nacional en el artículo 75 inciso 3, con destino exclusivo a coadyuvar en el logro de la inversión en Educación, Ciencia y Tecnología a alcanzar por parte de las Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Los recursos que se afectan, provendrán  del incremento respecto del año 2005 que experimente anualmente la coparticipación a provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el marco de la Ley 23548 y sus modificaciones.

Como se determina la Asignación de Fondos Coparticipables:

Tal como fue citado, el artículo 5° de la ley contiene una fórmula para determinar el  nivel de gasto educativo que deben alcanzar las Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el periodo 2.006 – 2.010, fórmula que al igual que la contenida en el artículo 4° (aplicable al Gobierno Nacional) consta de dos términos; el segundo de ellos, que  calcula el incremento del gasto educativo debido al aumento de la meta anual de participación sobre el PIB, es el que determina el monto de la Asignación Específica de Fondos Coparticipados.

Asimismo, la ley  determina en el artículo 8 el índice de participación de cada provincia en la asignación específica ponderando la distribución relativa entre las jurisdicciones de las siguientes variables:

-          Matrícula escolar nivel inicial a superior no universitario (80 % del índice)

-          Incidencia de la ruralidad en el total de la matrícula de educación (10%)

-          Distribución de la población no escolarizada de 3 a 17 años (10 %)

-           

A título de ejemplo, los índices para algunas jurisdicciones seleccionadas resultaron los siguientes:

 Índice de provincias Seleccionadas. 2.006 – 2.010

Provincia	2.006	2.007	2.008	2.009	2.010
Buenos Aires	32,17%	31,92%	31,57%	31,25%	31,70%
Santa Fe	7,18%	6,87%	7,10%	7,08%	6,92%
Córdoba	7,50%	7,58%	7,48%	7,59%	7,49%
Ciudad Autónoma de Buenos Aires	5,25%	5,47%	5,27%	5,34%	5,28%

Teniendo en cuenta la evolución del P.B.I. en el período 2006 – 2010, los montos totales invertidos pasaron de $ 24400 millones en el año base 2005 a $ 89860 millones en 2010.

Participación % de cada Jurisdicción en la Inversión Consolidada en Educación, Ciencia y Tecnología

Años	Gasto Consolidado en Educación, Ciencia y Tecnología
	Nación	Jurisdicciones	TOTAL
2.005	26,94%	73,06%	100,00%
2.006	28,16%	71,84%	100,00%
2.007	30,45%	69,55%	100,00%
2.008	27,16%	72,84%	100,00%
2.009	28,26%	71,74%	100,00%
2.010	29,08%	70,92%	100,00%

Vencido el plazo de vigencia de la ley de financiamiento educativo, la ley 26206  definió que cumplidas las metas de financiamiento, el presupuesto consolidado – Nación; Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires - destinado exclusivamente a educación[3]  no debe ser inferior al 6% del P.B.I.

Sin embargo, nada se decía sobre la forma de financiar esa meta. Más concretamente la asignación específica de recursos coparticipables que la financió a lo largo del lustro no se renovó, lo que permitió un incremento de fondos importantes que las provincias y por ende los municipios pudieron utilizar sin destino específico durante 2011.

En su momento existieron iniciativas  parlamentarias con el objetivo de subsanar este bache legal que no tuvieron tratamiento en el Congreso de la Nación.

El reconocimiento explícito de esta situación, se pone de manifiesto en la ley 26728 de presupuesto nacional para 2012, que en su art 73 restablece la afectación específica de los fondos coparticipables, pero sin respetar los lineamientos constitucionales en la materia para el dictado de este tipo de normas[4].

En los hechos, no existió una ley especial, no se realizó el trámite de votación para lograr la mayoría especial[5]  y tampoco se estableció un plazo determinado para la afectación de la coparticipación.

La aplicación de la norma así sancionada, provoco la sorpresa de muchos gobernadores y especialmente de intendentes, al ver una importante reducción en los recursos de coparticipación en lo que va del año. 

La merma que viene registrando la coparticipación a provincias equivalente a la afectación que dispone la ley, implica menos recursos de libre disponibilidad,  que   vuelven a provincias   pero afectados exclusivamente a la finalidad educación, es decir ya no ingresarán a las rentas generales de la tesorería como sí lo hicieron en el año 2011[6]. 

En definitiva, debemos concluir que una buena política pública como lo es garantizar el financiamiento de la educación,  con un mal diseño normativo, genera confusiones,  precariedad legal y eventualmente  reclamos entre los distintos niveles del Estado.

De ahí que resulte necesario rediscutir este tema con una perspectiva de mediano y largo plazo para, en caso de ser necesario, promover y sancionar una ley especial del Congreso de la Nación en los términos de lo exigido por el artículo 75 inciso 3 de la Constitución Nacional, en lugar de sostener esta política con un artículo “colado” de último momento, que no formaba parte del proyecto enviado por el Poder Ejecutivo,  inserto en una ley de presupuesto que, por lo demás, sólo tendrá vigencia para el ejercicio del año 2012.

  

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[1] ARTICULO 4º — A fin de lograr el cumplimiento de los objetivos descriptos en el artículo 2° de la presente ley, el gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología del Gobierno Nacional crecerá anualmente —respecto del año 2005—, de acuerdo a los porcentajes que se consignan en el siguiente cuadro:

Donde:

 GEC: Gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología.

 PIB: Producto Interno Bruto.

 GEN: Gasto en educación, ciencia y tecnología del Gobierno nacional.

 40% = Participación del Gobierno Nacional en el esfuerzo de inversión adicional para el cumplimiento de la Meta de crecimiento anual de GEC/PIB.

[2] ARTICULO 5º — A fin de lograr el cumplimiento de los objetivos descriptos en el artículo 2° de la presente ley, el gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se incrementará anualmente —respecto del año 2005—, de acuerdo a los porcentajes que se consignan en el siguiente cuadro:

Donde:

 GEC: Gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología.

 PIB: Producto Interno Bruto.

 GEP: Gasto en educación, ciencia y tecnología de las provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

 60% = Participación de los Gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el esfuerzo de inversión adicional para el cumplimiento de la meta de crecimiento anual de GEC/PIB.

[3] Antes incluía además ciencia y tecnología. Información en fie.org.ar

[4] Artículo 75 Constitución Nacional: “Corresponde al Congreso … 3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara”.

[5] Independientemente que el número de votos obtenidos en la votación haya sido el suficiente para lograr dicha mayoría, el articulo 73 fue puesto a votación pero dentro de un capítulo entero, que incluía desde el art 64 al 73, siendo aprobado a mano alzada sin que no se solicitara una votación especial con relación al artículo en cuestión.

[6] Al restituirse la afectación de recursos para el financiamiento educativo , en el primer trimestre del corriente año las remesas de coparticipación federal se redujeron un 15,3%, estimándose en $ 17000 millones para todo el año.  Esto repercute en los municipios con una caída de coparticipación del orden de los $2400 millones para el corriente ejercicio.